行政处罚权下沉乡镇街道制度的内在取向及实施路径

二、行政处罚权下沉乡镇街道须遵循行政权力转移的基本原则 ：

行政处罚权下沉乡镇街道涉及执法权在行政系统内的纵向转移、在乡镇街道的系统集成以及执法资源在县域的综合调配等问题，制度实施中应当秉持系统性、整体性、协同性理念，坚持合法性、差异性、耐受性、动态性等行政权力转移的基本原则。

1. 遵循合法性原则

在法治框架内依法推进相关实践，是深化改革的一项基本原则。 为彰显行政处罚权转移的正当性，行政处罚权下沉乡镇街道制度实施中应从以下两个方面体现合法性原则。

（1）以职权法定体现行政处罚权下沉的规范性。 从行政权力转移的基础要件来看，尽管不同的乡镇街道在行政处罚权需求方面存在差异，但行政处罚权下沉乡镇街道有一个共性前提，即县级政府行政主管部门需依法下沉属于其法定职权的行政处罚权。 一方面，能够下沉的行政处罚权为县级政府行政主管部门所拥有，否则，后者无权进行下沉处分，也不能越权进行下沉处分。 唯有如此，行政处罚权下沉才具有权力来源上的正当性。 例如，根据 2015 年原国家安全生产监督管理局发布的《安全生产违法行为行政处罚办法》第 6 条第 2 款的规定，对中央企业及其所属企业、有关人员的安全生产违法行为的行政处罚权专属于行为发生地设区的市级以上安全监管监察部门，该项职权就不能下沉给乡镇 街道行使。 另一方面，根据法律保留原则，法律 明确规定的一些只能由某一或某些特定部门行使的行政处罚权，不能下沉给乡镇街道行使。 例如，我国《行政处罚法》第 18 条第 3 款规定 ：“ 限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关和法律规定的其他机关行使。 ” 根据现行法律规定，这里的其他机关主要是国家安全机关。 乡镇街道没有独立设置公安机关和国家安全机关的权限，因此，限制人身自由的行政处罚权不能下沉给乡镇街道行使。

（2）以具体规则统一行政处罚权下沉的批准程序。 根据我国《行政处罚法》的有关规定，行政处罚权下沉必须得到省、自治区、直辖市批准，县级政府行政主管部门不能擅自以行政委托、行政授权等方式或者相对集中行政执法等借口将行政处罚权交由乡镇街道行使。 不过，行政处罚权下沉是由省级政府还是由省级人大批准，《行政处罚法》没有明确规定。 对此，理论界也存在不同的认识 。 笔者认为，相关认识差异与人们对行政处罚权下沉乡镇街道制度定位的理解不同直接相关。 基于上文对该制度定位的分析，出于审慎推进相关实践考量，建议按照构建行政执法制度体系的一般性规则的要求，统一确定行政处罚权下沉乡镇街道的批准机关。 有学者提出， “ 由于将行政处罚权下沉至基层涉及权力的重新配置，并非属于权力的内部优化调整，理应由立法机关来进行，省级人大及其常委会可以以决定方式对行政处罚权进行赋权 ” ， “ 由省级的立法机关通过决定对乡镇人民政府、街道办事处进行授权较为适宜 ”。 笔者赞同这些观点。 另外，还要针对涉及重大社会公共利益事项的特别行政处罚权下沉给乡镇街道行使，配置特别决策程序。 2020 年江苏省委编制办公室、省司法厅、省政务服务管理办公室联合下发的《关于印发赋予乡镇 ( 街道 ) 经济社会管理权限指导目录的通知》规定 ：“ 涉及危化品管理、安全生产以及燃气管理等方面的权力需下沉的，应当履行重大行政决策程序。 ” 此即体现了对安全生产等领域特别行政处罚权下沉乡镇街道的审慎决策要求，可以在其他领域借鉴推广。

2. 遵循差异性原则

不同的乡镇街道在经济社会发展、资源禀赋等方面存在差异，决定了其在行政处罚权需求方面必然有差异。 从满足基层社会治理精准化、精细化需求的角度，行政处罚权下沉需体现个性化，避免简单化、一刀切，以确保基层社会治理的及时性、针对性和实效性。 行政处罚权下沉的差异性要求包括两个方面 ： 一是在不同乡镇之间体现差异性 ; 二是在乡镇与街道之间体现差异性。 在行政执法的社会基础方面，乡镇执法的社会基础是熟人社会或者半熟人社会，而城市居民关系具有高度陌生化、人际关系疏离化等特征，街道属于城市的一部分，故街道执法的社会基础与乡镇执法的社会基础存在一定的差异。 在行政执法机构配置方面，街道不同于乡镇，一般不独立设置相关站 ( 所 ) 等派出机构来行使县级政府行政主管部门的行政执法权，而是由县级政府行政主管部门直接行使属地行政执法权。 因此，在行政处罚权下沉乡镇街道时，尤其要考量乡镇与街道在行政处罚权需求方面的差异性。

如何通过考量行政处罚权下沉的差异性来精准回应基层社会治理需求 ？ 笔者认为，社会公众作为社会治理实践的参与者和受益者，对行政处罚权运行所产生的社会治理效果有直接的感受，他们的感受对行政处罚权下沉乡镇街道制度的实施有非常重要的影响。 在决定下沉何种行政处罚权时，通过向公众拓展信息公开渠道，建立健全社会治理决策中征求公众意见等体现开放性、包容性的社会治理决策机制，有利于进一步畅通基层社会治理诉求表达渠道，更加精准地把握基层社会治理需求。 2021 年国务院印发的《关于进一步贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》提出， “ 要注重听取基层意见，关注基层需求，积极稳妥、科学合理下放行政处罚权 ” 。 按照这一要求，应当增强行政处罚权下沉过程的公开性与民主性，在公众参与和专家论证的基础上对下沉行政处罚权事项作出准确界定，努力做到让下沉的行政处罚权真正成为基层社会治理所急需、社会公众所热盼的 “ 实权 ” 而不是可有可无的 “ 虚权 ” ，从根本上避免下沉的行政处罚权 “ 含金量 ” 不足、下沉后运行效果不彰。

3.遵循耐受性原则

执法能力是基础性国家治理能力的核心内容。 乡镇街道的执法能力与行政处罚权下沉后的运行质态直接相关，在很大程度上直接决定行政处罚权下沉乡镇街道制度的预期价值能否实现。 因此，确保乡镇街道具备行使行政处罚权的能力，是向乡镇街道下沉行政处罚权的前提和基础。 我国立法上对乡镇街道执法能力的要求日趋严格，这一点从 《行政处罚法》最新修订过程中草案内容的有关变化可以看出。 2020 年 7 月全国人大法工委公布的《行政处罚法 ( 修订草案 ) 》第一次征求意见稿中，关于向乡镇街道下沉行政处罚权并没有太多的限 定； 此后，全国人大宪法和法律委员会所作的《关于〈中华人民共和国行政处罚法 ( 修订草案 ) 〉修改情况的汇报》中，特别提出应进一步明确下沉行政处罚权的条件和情形，以确保行政处罚权能够 “ 放得下、接得住、管得好 ”; 基于这一立法价值考量，《中华人民共和国行政处罚法》 ( 修订草案 ) 第 22 条第 2 款对乡镇街道执法承载能力作了 “ 能够有效承接且符合条件 ” 的特别限定。

行政处罚权下沉乡镇街道是一项系统工程，涉及人、财、物以及行政执法专业技术配置等诸多基础性要素，这些要素构成行政处罚权下沉乡镇街道后的基础生态，并直接决定行政处罚权能否成功植入乡镇街道行政执法体制。 实践中，如果片面地满足乡镇街道对行政处罚权下沉的主观需求，而不考虑其行政处罚权承载能力，就极易导致行政处罚权运行失范，加重乡镇街道的执法负担，造成基层行政执法中的不作为、乱作为问题。 因此，行政处罚权下沉的批准机关在审查、决定行政处罚权下沉乡镇街道时，需要遵循耐受性原则，从下沉行政处罚权的总量、性质和类型以及行政执法机构设置、执法人员等资源配置、执法人员素质提升等方面对乡镇街道的执法承载能力进行全面科学合理的评估。 这是确保行政处罚权下沉乡镇街道制度规范运行的关键环节。 从强化乡镇街道行政执法能力全过程控制的角度，对乡镇街道执法承载能力的评估应当贯穿行政处罚权下沉乡镇街道制度的运行全过程。

4. 遵循动态性原则

有行政处罚权下沉，在逻辑上就必然有行政处罚权的退出与回收。 考虑到基层社会治理的动态发展以及社会治理需求的动态变化，行政处罚权下沉、退出与回收应当成为行政处罚权下沉乡镇街道制度中不可缺少的内容。 这三方面内容不是彼此孤立的，而是互相关联、辩证统一的。 无论在制度建设层面，还是在制度实践层面，对这三方面内容都不能有所偏废。 为此，需要遵循动态性原则，构建行政处罚权退出、回收机制，让 “ 进退有序 ” 成为行政处罚权下沉乡镇街道制度运行的常态。 在此基础上，从增强该制度的开放性、应变性的角度，还需构建制度运行的动态评估机制。 具体而言，要明确评估部门，运用成本 — 效益等分析方法，对制度运行状况进行实时评估。 基于动态评估结果，让不再符合乡镇街道社会治理实际情况的行政处罚权及时退出行政处罚权下沉清单，并根据新的社会治理需求重新选择下沉更加符合基层治理实际的行政处罚权。 已下沉乡镇街道的行政处罚权经法定程序退出后，为防止出现行政监管盲区，有关县级政府行政主管部门应当与乡镇街道建立常态化、制度化的信息沟通协调机制，实时启动行政处罚权恢复行使机制，实现行政处罚权运行的无缝衔接 。