推进开发区国有平台公司改革实现高质量发展

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于令春，合易咨询（集团）政务及国企改革专家，致力于政府、开发区及国有企业改革，为近百家政府机构、开发区和国有企业提供咨询服务。

近年来，开发区作为地方吸引投资、发展经济的重要载体，在地区经济社会发展中扮演着重要角色，已经成为带动地方经济发展的重要支柱。国有平台公司作为开发区投资建设的重要实施主体，兼有基础设施建设者、招商引资推动者、产业孵化培育者等多种角色，是推动开发区发展的主导力量。

一、开发区国有平台公司的主要功能

开发区国有平台公司根据所承担的职能和市场化程度，主要分为三类：第一类以园区融资建设为主要特征，主要业务是土地一级整理开发、基础设施建设，没有经营性业务，市场化程度低；第二类是以园区开发为主要特征，以产业地产开发、销售和租赁为盈利来源，同时开展政府项目代建、公用事业运营等业务，开展市场化经营；第三类是以园区开发与运营为主要特征，以产城融合为方向，开展地产开发、产业招商、资产运营、企业孵化、园区服务和公用事业管理等业务，市场化程度高。

大部分国有平台公司属于第二类，以园区开发为主要业务。一部分市场化程度高的国有平台公司已成为园区开发建设、招商、运营、企业孵化和园区服务的市场主体。当然，仍然有不少省级开发区设立的平台公司，仅仅承担着土地整理开发、基础设施建设业务，甚至是空壳公司，主要承担着政府的融资职能。

二、开发区国有平台公司面临的困境

近年来，开发区国有平台公司在谋求从单一投融资平台向市场化、多元化、实体化企业转型，但普遍被债务负担重、市场化经营机制不健全等系列问题所困扰。国有平台公司存在的主要问题有：

1、政企不分，平台公司缺少发展的自主性。管委会与平台公司两位一体，职能交叉不清，公司管理行政化，未建立现代企业管理制度，法人治理结构不完善，经营决策具有很浓重的行政色彩，缺乏独立的自主经营权。

2、盈利手段单一，业务基础薄弱，难以可持续发展。平台公司的业务运营基础薄弱，以开发建设业务为主，且多以政府准入的公益性项目为主，依靠财政返还弥补项目成本。商业地产开发项目投资金额巨大、回收周期长，短期内无法实现盈利。随着开发区土地资源、政策红利逐渐减少，仅靠地产增值模式难以为继。

3、债务规模大，融资渠道受限，还本付息压力巨大。大部分平台公司承担着为开发区建设发展提供融资的重任，不断的扩大项目投资，导致平台公司普遍存在较高的存量债务，还款付息压力巨大，短期内无法有效化解。另一方面，国家连续收紧对地方债务风险的管控，平台公司的融资渠道受限，“借新还旧”的方式难以持续，偿还存量到期债务的压力进一步加大。

4、自身定位不清，缺乏长远战略规划。很多公司将自身定位为管委会附属单位，仅以承接政府性任务为主，缺乏对公司自身发展的长远规划，主业不清，发展方向不明，没有具体的发展目标和计划。

5、内部管理机制不健全，不利于市场化运作的开展。大部分开发区平台公司没有建立起完善的内部运营管理体制，缺少相对完善的管理制度和流程，组织结构、职责分工比较模糊，一人多岗的现象普遍存在。

6、人力资源管理体系不健全，专业人才缺乏，人员能力不足。公司人员身份复杂，能力参差不齐，存在“同工不同酬、人员能进不能出、干部能上不能下”现象；官本位意识较重，看重身份、级别和工作稳定性，缺乏经营理念和市场竞争意识；缺乏专业技术人才和经营管理人员，许多业务无法正常开展，参与市场化竞争基本没有优势。

三、推进开发区国有平台公司改革，实现高质量发展

如何用新发展理念破解这些问题，推进开发区国有平台公司改革，探索平台公司转型升级新路径，已成为当前开发区高质量发展进程中亟需破解的重要命题。合易咨询针对开发区国有平台公司改革和高质量发展，以市场化改革为方向，以“SMMB”模型为理论指导（即strategy-战略、model -模式、mechanism-机制、business-业务，为开发区平台公司改革发展提供整体解决方案。

1、制定战略规划（strategy）

平台公司应把握开发区发展趋势，紧跟开发区的总体规划，结合公司实际情况，从支撑开发区发展的角度制定未来战略规划与转型升级路径，绘制战略实施路径图、组织能力升级路径图，制定战略落地实施行动方案和保障措施，以支撑公司战略目标的实现。

2、创新发展模式（model）

整合区内优势资源，进行公司重组、改制，开展投资引导和资本运作，形成灵活高效的市场化运营机制。

（1）资源整合。充分发挥国有资本运作平台的资源优势，筛选优质资产资源注入公司，并对公司进行重组、改制，做大做强公司规模，提升融资能力，夯实发展基础。

（2）投资引导。发挥产业投资引导者和推动者作用，按开发区产业布局，积极履行政府投资导向职能；发挥国有资本的控制力与影响力，引导社会资本参与开发区建设和产业孵化、产业集群打造。

（3）资本运作。通过产业资本与金融资本的融合，开展上市、混改、企业重组、兼并与收购以及资产证券化等工作，提高国有资本流动性水平，全面提升企业资源的市场化价值。

3、打造新管理机制（mechanism）

（1）建立规范高效的决策监督机制。健全公司法人治理机制，落实“三会一层”管理制度；发挥党委会把方向、管大局、保落实的作用，董事会定战略、作决策、防风险的作用，经理层谋经营、抓落实、强管理的作用，监事会的监督作用；确保公司运营权责分明、管理规范、内部管控有效。

（2）建立国有资本授权经营机制。通过授权经营实现平台公司的独立自主经营；通过混改、PPP等方式，引入社会资本，推动平台公司的市场化转型；通过上市实现向独立的市场主体转型。

（3）建立市场化选人用人机制。实行经理层任期制和契约化管理，全面推进用工市场化，以能力为核心、以业绩为导向开展全员竞聘上岗，做到择优选用、人岗匹配，实现“人员能进能出、干部能上能下”。

（4）建立市场化薪酬体系和业绩导向的考核评价机制。优化薪酬分配体系，打破平均主义，以岗位价值、能力和业绩贡献等因素定薪，并向关键岗位、优秀人才倾斜；开展目标考核，将员工收入与企业经营效益、个人考核结果紧密挂钩，，实现“收入能增能减”，切实激发员工干事创业的积极性和主动性。

4、优化业务布局（business）

（1）优化公司业务，培育新业务，实现多元化盈利模式；发挥产业服务和引导培育的功能，加大产业链培育。

（2）推进业务转型。转变盈利模式，从地产开发向资产运营、产业投资业务转型。从公共事业、园区服务等公益类业务，向运营类、投融资服务等业务转型，推动产业发展。

（3）促进产业发展。成立产业招商和投资公司，设立产业发展基金，发挥自身资本和市场优势，培育特色产业、优势产业，促进开发区产业专业化、高端化、集群化发展。

（4）打造产融一体的产业投资与产业服务体系。通过产业投资、引导和服务，推动开发区产业结构优化升级，形成产业链集聚效应，提升平台公司自身的业务能力，打造核心竞争力。

开发区国有平台公司正在步入新的发展阶段，需要用全新的理念谋划定位，用全新的体制机制增强活力。合易咨询在实践中总结:出的国有平台公司改革“SMMB”模型”，助力国有平台公司破解瓶颈制约，构建新发展格局，实现转型升级和高质量发展。

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